Natalia Caicedo, Profesora Lectora de Derecho Constitucional, UB; Andrea Romano, Profesor Asociado de Derecho Constitucional, UB


En la reunión de 26 y 26 de junio de 2015 los Estados miembros de la Unión Europea se comprometieron a llevar a cabo la reubicación de 160.000 solicitantes de asilo desde Grecia e Italia en un plazo de dos años. Posteriormente, en septiembre de 2015 el Consejo dictó dos decisiones (aquí y aquí) en las que se materializa dicho compromiso y se detallan los criterios para la reubicación. Sin embargo, tras  el cumplimiento del plazo los datos de la Comisión Europea de 6 de septiembre del 2017 señalan que tan solo se ha reubicado un total de 27.695 personas.

De las cifras disponibles a día de hoy destaca en primer lugar que ningún Estado miembro ha llevado a cabo la reubicación del total de su cuota asignada. Además, el promedio de cumplimento de 17.3% nos indica que el objetivo de cuotas que está lejos de cumplirse. Si miramos los datos en relación a España nos encontramos que del compromiso de acoger 9323 solo se han reubicado un total de 1257 solicitantes, es decir un 13.4 %, lo cual sitúa nuestro país por debajo del promedio europeo antes citado. Estas cifras demuestran el bajo nivel de compromiso de los Estados frente a la actual situación de los solicitantes de asilo y supone el fracaso de las instituciones europeas en dar una respuesta efectiva a la crisis a la humanitaria. Pero, probablemente lo más relevante, a efectos prácticos es la no solución a la situación de colapso de los sistemas de acogida en Italia y Grecia y la desprotección que ello conlleva para los solicitantes de asilo.

El actual fracaso de las políticas de reubicación responde a múltiples factores. Uno de ellos se encuentra recogido en las propias decisiones y está referido al ámbito de protección personal.  La normativa comunitaria establece que los nacionales que podrán ser reubicados entre los Estados miembros serán aquellos que pertenecen a las nacionalidades cuya tasa de reconocimiento de asilo es del 75% según los datos trimestrales de Eurostat. Esta regla se traduce en que – entre las 30 primeras nacionalidades por solicitantes de asilo – sólo los sirios y los eritreos tienen garantizado la reubicación, mientras que otros nacionales de países en conflicto como Afganistán, Irak dependerán de la evolución de las tasas de reconocimiento de asilo en los Estados miembros. A modo de ejemplo, en 2017 tan sólo Siria e Eritrea cumplían la regla del 75%.  Como resultado cientos de solicitantes de Afganistán, Irak o Somalia continúan en territorio griego o italiano sin que exista una solución a su situación

Otro de los elementos que debe valorarse es el denominado potencial de integración. Las Decisiones permiten a los Estados Miembros acudir a criterios como las cualificaciones, las competencias lingüísticas, los lazos familiares, culturales o sociales para determinar el País al cual serán reubicados solicitante de asilo. Sobre de esta potestad los Estados miembros han elaborado listados de preferencias de solicitantes que han devenido en la práctica en cláusulas de exclusión de determinados perfiles, en lugar de funcionar como un instrumento de elección para un mejor proceso de integración. De acuerdo con los informes de la Comisión relativos a la ejecución de la reubicación, los Estados están aplicando estrictos criterios de preferencia y se niegan a aceptar determinadas nacionalidades (en el caso de los Eritreos rechazados por Bulgaria), solicitantes con enfermedades, familias numerosas o menores no acompañados Estos criterios de selección no sólo suponen un freno a los objetivos de reubicación sino que además  plantean problemas de discriminación y van en contra del propio principio de priorización de la protección a colectivos vulnerables fijado en las Decisiones del Consejo.

En particular, en el ámbito de los colectivos vulnerables destaca la desprotección de los menores no acompañados cuya tasa de reubicación desde Italia es extremadamente baja, en total 31 menores han sido reubicados desde Italia. Esta insignificante cifra responde tanto a la pasividad de los Estados miembros como a la dilación de los procedimientos administrativos de tutela de estos menores en Italia y Grecia. La situación es tan paradójica que la condición de menor no acompañado juega en contra del interés del menor de ser reubicado y pasan más tiempo en los hotspot que otros solicitantes, incluso algunos optan por alegar una mayoría de edad para no ser separados de las personas con las viajan. Además, los Estados prefieren la reubicación de los más jóvenes para reducir el riesgo de movimientos secundarios. Pese a  la alarmante situación de desprotección de los menores no acompañados de la que se ha hecho recientemente portavoz del Parlamento Europeo, hasta el momento los Estados Miembros siguen siendo indiferentes respeto al criterio de la priorización en la reubicación de la sujetos más vulnerables. Omisión que tiene consecuencias de extrema gravedad para uno de los colectivos migrantes más números y más desprotegido. 

Es un hecho ya comprobado que la crisis de refugiados no es una cuestión temporal y la persistencia de los Estados en incumplir el plan reubicación está abriendo la puerta a la activación de remedios jurídicos. Al respecto, cabe por un lado señalar la apertura por parte de la Comisión de un procedimiento de infracción contra los Estados que no han reubicado ni a un solo solicitante de asilo y que se niegan a hacerlo en futuro (Hungría, Polonia, República Checa). También resulta llamativo la activación de vías nacionales para buscar el cumplimiento de las obligaciones europeas. Por ejemplo, el recurso de una fundación holandesa – véase este blog –  presentado al tribunal distrital de la Haya presentado contra el Gobierno holandés por no haber reubicado su cuota asignada. Pese a que la demanda no tuvo éxito, se trata de un ejemplo particularmente llamativo. En primer lugar, porque puede abrir una vía para buscar el cumplimiento de las decisiones europeas en el marco de demandas nacionales. En segundo lugar, porque frente al más que probable incumplimiento de la tasa de reubicación por parte del Estado español, el precedente holandés, cuando trascurrirá el plazo fijado para dar ejecución a las decisiones, podría inspirar recursos parecidos en nuestro ordenamiento.

Finalmente, cabe apuntar la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europa sobre la impugnación por parte de Eslovaquia y Hungría contra las decisiones del Consejo relativas a la  reubicación (Asunto C-647/15 y C-643/15). La sentencia supone un respaldo a la política de la UE seguida en el marco de la crisis de refugiados y una llamada a los Estados al cumplimiento de la misma. En su argumentación el Tribunal de Luxemburgo deja claro que la decisión sobre reubicación de refugiados desde Grecia e Italia es conforme al Derecho comunitario, al principio de proporcionalidad y vinculante para todos los Estados miembros. Además, al contrastar las decisiones con el principio de non refoulement previsto en la normativa internacional, el Tribunal llega a la conclusión que la política de reubicación en ningún caso supone una contradicción a dicho principio puesto que “el traslado en el marco de una operación de reubicación del solicitante de protección internacional de un Estado miembro a otro con la finalidad de garantizar que su solicitud sea examinada en un plazo razonable no puede considerarse como una devolución al Estado tercero”. 

En cualquier caso si la puesta en marcha de un programa de reubicación solidario y capaz de fortalecer las exigencias de protección de los solicitantes de asilo y de los colectivos más vulnerables no ha sido fructífera hasta ahora, el futuro del plan de reubicación en la UE también deja emerger más sombras que luces.  Véase al respecto el problemático “Mecanismo de asignación correctora” incluido en la propuesta de reglamento de la Comisión Europea COM 2016(270), también conocida como Dublín IV. Sin entrar en los detalles del plan, destacar que la doctrina, como las ONG (CEAR y ECRE) han evidenciado sus perplejidades al respecto criticando – entre otros aspectos – el “automatismo” del mecanismo por las dudas que plantea en cuanto a la falta de consideración de las preferencias individuales de los solicitantes y de las condiciones de vulnerabilidad así como las potenciales discriminaciones que la activación del programa podría determinar.