Karlos Castilla, Post-Doc en la Universitat de Barcelona. "De una restricción sólo a la libertad de circulación por la comunidad internacional se pasó en la Unión Europea a una restricción de la libertad personal"


La situación que enfrentan las personas solicitantes de protección internacional (refugio/asilo) ha sido en Europa en los dos últimos tres años un tema muy presente en diferentes ámbitos, aunque no se han dado todas las respuestas que se podrían esperar de esa Unión Europea que en el año 2012 era reconocida con el Premio Nobel de la Paz.

Ante la magnitud de la situación que se ha vivido, tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se han visto obligados a pronunciarse con relación a hechos que han venido en aumento. Uno de ellos es el creciente internamiento en centros de detención migratoria[1] de personas que han solicitado protección internacional.

Tema relevante y controvertido, cuando, por ejemplo, el artículo 31.2 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados establece que: “Los Estados Contratantes no aplicarán a [Refugiados que se encuentren ilegalmente en el país de refugio] otras restricciones de circulación que las necesarias; y tales restricciones se aplicarán únicamente hasta que se haya regularizado su situación…”; pero el artículo 8.2 de la Directiva 2013/33 de la Unión Europea señala que: “Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas.”

Con lo que, de una restricción sólo a la libertad de circulación por la comunidad internacional se pasó en la Unión Europea a una restricción de la libertad personal, que si bien, debe ser excepcional, está autorizada como una opción válida y posible.

Con ese panorama, el TEDH en septiembre del año 2015 dictó su sentencia en el caso Nabil y otros c. Hungría que se refiere a hecho ocurridos en 2011, esto es, antes de la entrada en vigor de la mencionada Directiva y antes de los hechos recientes. En el caso, tres personas de origen somalí que entraron sin autorización a Hungría por Serbia, tres días después de que habían sido detenidas y se les había sido iniciado un procedimiento de expulsión, solicitaron asilo argumentando que eran perseguidas en su país por la organización terrorista Al-Shabaab.

Al analizar el derecho a la libertad personal (art. 5.1.f) el TEDH, por un lado, señaló que la detención ‘con miras a la deportación’ sólo puede justificarse mientras la deportación esté en curso y exista una perspectiva real de ejecución. Por otra parte, en lo que aquí nos interesa, señaló que el caso de asilo pendiente no implica, como tal, que la detención ya no sea ‘con vistas a la deportación’, ya que un eventual rechazo de las solicitudes de asilo podría abrir el camino a la ejecución de las órdenes de deportación[2]. Pero en todo caso, ésta detención debe hacerse de conformidad con la ley nacional y libre de toda arbitrariedad.

En el año 2016, el TJUE, siguiendo lo antes establecido, resolvió el caso J.N. Este caso tiene su origen en los hechos relacionados con una persona que entre 1995 y 2015 había presentado cuatro solicitudes de asilo en Países Bajos, y durante todo ese tiempo había sido condenada y privada de libertad en varias ocasiones por diversos robos, además de que se le había ordenado salir del país. Pero en 2015, una vez que había cumplido todas sus sanciones, fue internada como solicitante de asilo en tanto se analizaba y resolvía la última solicitud de protección internacional que había presentado.

Ante esa situación, por medio de una cuestión prejudicial, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) le preguntó al TJUE si era válido el artículo 8 que antes se ha citado a la luz del artículo 6 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (libertad personal). El TJUE respondió en esencia que sí, en primer lugar, porque está contenido en una Directiva que constituye un acto legislativo de la Unión[3]. En segundo lugar, porque con esa limitación se busca cumplir con un objetivo expresamente establecido en la propia Directiva y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (seguridad nacional y orden público)[4].

En tercer lugar, porque es una medida proporcional, ya que es una medida idónea para proteger al público del peligro que puede constituir el comportamiento de una persona en esa situación y permite de ese modo alcanzar el objetivo perseguido por el artículo 8.3 de la Directiva 2013/33. Cumple con la estricta necesidad, ya que sólo puede aplicarse cuando lo “exija” la protección de la seguridad nacional y el orden público. Y, finalmente, que no se debe perder de vista que esa disposición no puede servir de fundamento para medidas de internamiento sin que las autoridades nacionales competentes hayan comprobado, caso por caso, si el peligro que el interesado hace correr a la seguridad nacional o al orden público corresponde al menos a la gravedad de la injerencia en su derecho a la libertad que constituye una medida de ese tipo[5].

De lo anterior, parece evidente que ni el TEDH, ni el TJUE han validado que en cualquier caso una persona solicitante de protección internacional pueda ser internada (privada de libertad). Si no, sólo en caso excepcionales, más especialmente en aquellos en los que previamente a la presentación de la solicitud de protección internacional ya se encuentra en trámite un procedimiento de expulsión/deportación o directamente una orden de abandono del país, es decir, en los que hay evidentes fines de deportación previos.

Ninguno de los dos tribunales supranacionales de Europa ha validado cualquier internamiento de personas solicitantes de protección internacional y, por tanto, no se puede pretender hacer extensivo el efecto y conclusión a casos que no tienen coincidencia fáctica con lo que aquí se ha sintetizado. Lo único que han autorizado tanto el TJUE como el TEDH es el internamiento excepcional y sujeto a una estricta evaluación de proporcionalidad por parte de los jueces nacionales de las personas solicitantes de protección internacional.

Las dos sentencias aquí citadas pueden dar lugar a muchos debates, críticas y análisis, pero en estos momentos deberíamos apresurarnos a cuestionar, a partir de lo anterior, en qué medida son compatibles con ello las propuestas surgidas en países como Hungría, así como algunas ideas que se impulsan desde la Comisión Europea con el fin de ampliar plazos y sujetos destinatarios del internamiento. De otra forma, una vez más llegaremos tarde, se seguirán dando pasos atrás y se continuará desmantelando el sistema creado por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo.

 

[1] Tanto el término internamiento como el de centros de detención migratoria los utilizo de manera amplia y genérica, ya que en algunos países de la Unión Europea tienen otra denominación específica, pero me es imposible señalarlas todas.

[2] Párrafo 38 de la sentencia TEDH.

[3] Párrafo 51 de la sentencia TJUE.

[4] Párrafos 52 y 53.

[5] Párrafos 54-69.