¿Convirtiendo a la Unión Europea en un sitio más atractivo para investigadores y trabajadores capacitados extracomunitarios? Georgios Milios - CER_Migracions. 


Dado que los trabajadores altamente cualificados y los investigadores se consideran beneficiosos para potenciar la economía de los países europeos, no es extraño que exista cierta competencia entre esos países para atraerlos. A tal fin, la Unión Europea reformó en el año 2016 la normativa preexistente sobre investigadores mediante una nueva directiva (Directiva 801/2016) y se presentó una propuesta inicial por parte de la Comisión Europea para reformar la directiva conocida como de tarjeta azul de trabajadores altamente cualificados (Directiva 50/2009). Este ‘post’ examina de manera crítica los cambios más significativos que ha traído, por un lado, la propuesta de la directiva de la tarjeta azul, y por otro lado, la adopción de la nueva directiva de investigadores.  

La propuesta de la directiva de la tarjeta azul

Recordemos que los ciudadanos comunitarios ya disfrutan del derecho a la libre circulación gracias a la Directiva 38/2004, sin embargo los ciudadanos extracomunitarios para poder trabajar en los países de la Unión deben someterse a una serie de requisitos y límites establecidos en la normativa de inmigración. Pues bien, en el año 2009, la Unión Europea adoptó la primera directiva  denominada directiva de tarjeta azul (Directiva 50/2009) con la finalidad de convertir la Unión en un lugar más atractivo para los trabajadores altamente cualificados de todo el mundo y reforzar así su capacidad productiva y su economía. Sin embargo, la directiva parece no haber alcanzado sus objetivos iniciales: por un lado, no ha alcanzado un número particularmente significativo de autorizaciones y por otro lado, se observa un fuerte desequilibrio en la emisión de estas autorizaciones entre los Estados miembros de la UE, pues según se lee en un informe de la Comisión Europea de 2013, ¡entre los aproximadamente 15.000 permisos emitidos en el año 2013 en toda la UE, cerca de 14.000 los emitió exclusivamente Alemania!

Una de las razones principales por las cuales la directiva no ha sido lo suficientemente eficaz es la coexistencia junto al sistema de autorizaciones comunitarias de todo un sistema de regímenes nacionales de trabajadores altamente cualificados diferenciados, con sus propias condiciones, a veces más exigentes y otras veces más laxas. Asimismo, otras razones que han contribuido al relativo fracaso de la tarjeta azul comunitaria son, por un lado, las condiciones que impone como por el hecho de que la entrada en vigor y aplicación de la directiva coincidió en el tiempo con el inicio de la crisis económica en la Unión y que trajo consigo una contracción general en el número de permisos de trabajo emitidos (véase, datos en Eurostat http://ec.europa.eu/eurostat).

Antes de examinar la propuesta de la Comisión Europea, recordemos los ejes principales en torno a los cuales se articula la directiva de la tarjeta azul aún vigente. Primero, el extranjero tiene que presentar un contrato de trabajo válido o una oferta firme de empleo altamente cualificado y en principio tiene que cumplir con este requisito cuando todavía está en el país de origen (el tema de la solicitud cuando ya está en el país de acogida queda a la discreción de cada estado miembro). Segundo, el salario bruto anual deberá ser como mínimo 1,5 veces el salario bruto anual medio en el Estado miembro de que se trate (en España, 33.000 euros brutos al año, en Alemania 50.800 euros brutos al año etc.). Tercero, los Estados miembros pueden examinar la situación de su mercado de trabajo y verificar si el puesto de trabajo vacante de que se trate no puede ser cubierto por mano de obra nacional o comunitaria o por extranjeros ya residentes en sus territorios. Cuarto, el acceso al mercado de trabajo queda limitado a los dos primeros años (para cualquier cambio se requiere previa autorización y se aplica la condición del salario mínimo). Quinto, la libre circulación de los titulares de la tarjeta azul también queda restringida y se puede ejercer solo después de 18 meses de residencia en el primer Estado miembro y aun en este caso el titular de la tarjeta azul no tiene automáticamente derecho a trabajar en el segundo país, y para ello solicitar de nuevo la tarjeta azul cumpliendo con los requisitos que se aplican para la entrada en el primer país.

La nueva propuesta de la Comisión Europea presenta dos cambios sustanciales. Primero, la Comisión propone que se incluyan en la directiva los beneficiarios de protección internacional. Los refugiados ya tienen derecho a acceder al mercado laboral en virtud de otra directiva (Directiva 95/2011) pero con este cambio se podrían beneficiar de derechos relacionados con trabajadores altamente cualificados y sobre todo de la posibilidad de cambiar de estado miembro después de 18 meses. Cabe señalar que bajo el régimen actual lo refugiados pueden ejercer circulación después de cinco años de residencia en un estado miembro (según la Directiva de larga duración 109/2003 y la Directiva 51/2011 con la que se extendió su ámbito de aplicación a los beneficiarios de protección internacional). Segundo, la Comisión Europea también propone que los Estados miembros no puedan emitir ningún otro permiso distinto de la tarjeta azul de la UE a nacionales extracomunitarios altamente cualificados.

En cuanto al resto de las modificaciones propuestas, la Comisión Europea propone que el umbral  salarial  establecido  por  los Estados  miembros  sea como  mínimo  de  1,0  veces y  como  máximo  de  1,4  veces el salario bruto anual medio del Estado miembro de que se trate, que la posibilidad de examinar la situación del mercado de trabajo quede restringida a casos que hay un elevado nivel de desempleo en un ámbito laboral o sector determinado, y que los  titulares  de  la  tarjeta  azul  de  la  UE  tengan  pleno  acceso  al  empleo  de  alta capacitación  en  el  Estado  miembro  de  que  se  trate (sin previa autorización). Asimismo, según la propuesta los titulares de la tarjeta azul podrán acceder a la residencia de larga duración en tres, en vez de cinco, años y se establecerá un derecho a residir en otro estado miembro después de 12, en vez de 18 meses, así como el acceso inmediato al mercado de trabajo del segundo estado miembro, sin tener que cumplir con todos los requisitos que se exigen el primer Estado miembro.

La directiva de investigadores

Con el mismo fin de atraer investigadores cualificados y potentes, la UE adoptó en el año 2005 una directiva sobre investigadores que, tampoco puede calificarse de exitosa dado su impacto limitado. El informe apuntaba como razones de su fracaso más bien a las deficiencias de la propia directiva, que a los problemas de transposición de la misma por los Estados. El informe de evaluación del impacto que acompañaba a e la propuesta de nueva directiva apuntaba como puntos problemáticos de la directiva anterior las restricciones al ejercicio de la reagrupación familiar y el hecho de que investigadores y estudiantes no tuvieran la posibilidad de buscar trabajo después del periodo de investigación o después de los estudios.

La nueva directiva fusiona dos antiguas directivas (Directiva de investigadores y Directiva de estudiantes) en una sola. Los cambios más significativos se pueden resumir de la siguiente manera. La nueva directiva prevé la posibilidad para estudiantes e investigadores de buscar trabajo 9 meses después de acabar su investigación o estudios y bajo ciertas condiciones. En particular, el estado miembro puede examinar si existe una posibilidad de encontrar trabajo después de 3 meses, puede establecer un nivel mínimo de estudios que el extranjero tiene que obtener para buscar empleo (por ejemplo un máster) y puede limitar el ámbito del trabajo al ámbito concreto de estudios o investigación. Además, la directiva hasta 15 horas por semana el tiempo que los estudiantes podrán trabajar (en vez de 10 que establecía la directiva anterior) y establece el derecho a reagrupación familiar para los investigadores. La directiva sobre reagrupación familiar (Directiva 86/2003) se aplicará a los investigadores también si bien estos se benefician de algunas excepciones a los requisitos impuestos por la primera (medidas de integración, requisito de una previa residencia de cierta duración etc.), de manera que el régimen de reagrupación de los investigadores se parecerá al aplicable para los titulares de tarjeta azul. Por último, se intenta facilitar la movilidad entre los Estados miembros. Estudiantes e investigadores tendrán solamente que notificar al segundo estado miembro para pasar parte de su estancia en otro Estado miembro y no tendrán que abrir visado en el segundo estado miembro.

Algunas reflexiones al hilo de las propuestas

La propuesta de la directiva de la tarjeta azul va más allá de su predecesora al explicitar la ambición de restringir la posibilidad de condicionar los permisos de trabajo a las necesidades del mercado laboral y a la eliminación de los regímenes nacionales para trabajadores altamente cualificados que coexistían con el régimen comunitario. Son dos asuntos bastante delicados aún entre los Estados miembros de la Unión Europea pues reducen su margen de actuación nacional, algo a lo que se habían desacostumbrado desde que empezó la crisis económica. Dicho esto, no está claro hasta qué punto los Estados miembros representados en el Consejo estarán dispuestos a aceptar los dos puntos anteriormente mencionados de la propuesta de la Comisión Europea. Por otra parte, la inclusión de los refugiados en la directiva es más que bienvenida. Sin embargo, en la situación actual de crisis de los refugiados, esta posibilidad se tendría necesariamente que combinar con la posibilidad de pedir la tarjeta azul cuando los extranjeros (en este caso los refugiados) ya están en el país de acogida, posibilidad que ya está incluida en la propuesta. Dependiendo de cómo se posicionen respecto a este tema el Parlamento y el Consejo de la UE, dicha disposición, si se adopta, puede resultar de aplicación más limitada de lo inicialmente previsto. La inclusión de los solicitantes de asilo en la propuesta también hubiera sido más que significativa en la situación actual.

En cuanto a la directiva de los investigadores, los cambios anteriormente mencionados son, en términos generales, positivos especialmente a lo que se refiere a la reagrupación familiar y la posibilidad de buscar trabajo después del periodo de investigación. Aunque no sabemos exactamente cuál va a ser el impacto exacto de la nueva directiva, es probable que el derecho a la reagrupación familiar convierta la UE a un sitio más atractivo para investigadores. Lo mismo se puede decir para la posibilidad de buscar trabajo después de la investigación aunque en el texto final se prevé la posibilidad de restringir mucho este derecho en comparación con la propuesta de la Comisión o la posición del Parlamento que establecían un periodo más largo de 12 o incluso 18 meses y sin la posibilidad de las limitaciones que al final se incorporaron. De la misma manera, hay que subrayar que quedan excluidos de la nueva directiva los beneficiarios de protección internacional. Esto hace temer que al final es probable que queden también excluidos de la directiva de la tarjeta azul, aunque hay que tener en cuenta que el procedimiento legislativo para la directiva de los investigadores empezó antes de la actual crisis de refugiados y es posible que las instituciones comunitarias no vieran la necesidad de incorporar esta opción en la nueva directiva.